中国正在进行大部制改革。这是中国行政体制改革和政府机构改革的一个重要核心，也是政治体制改革的有机组成部分。故而此次大部制改革，与以往几次的政府机构改革不同，是从经济社会发展的现实需求出发，来推进行政管理体制的改革。俾以实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的需求；加快建立公共服务体制的需求；达到改善公共治理结构的需求。由此来统筹、规划、设计和加快推进行政管理体制改革。

　　不过，就该方案而言，则应该看出是一种初步的探索和实验，需要经历更多的实际历练，通过总结提升，逐步达至最后的总目标。亦即构建中国特色社会主义行政管理体制，其基本要求：到2020年实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。

　　长期以来，中央部委集决策权与执行权于一身的现象比较普遍，有的综合性部委集中了过多的决策权，削弱了其他部门的决策权，不仅降低了政府行政效率，还强化了部门利益，并成为产生机制性腐败的因素之一。

　　参与起草该报告的中国（海南）改革发展研究院公共政策研究所所长方栓喜说，从改革实践看，政企分开、政资分开、政事分开等都很重要，机构改革也很重要。问题在于，在部门利益、地方利益和行业利益的诱导下，这些改革的目标都难以实现，甚至还会出现改革的扭曲变形。以往，在政府基本公共服务责任不到位的情况下，在教育、医疗卫生等领域推出的一些改革就可能演变成政府“甩包袱”，从而使改革走形变样。因此，在改革方案的具体设计上，特别是在行政管理体制改革的实际推进中，要十分强调政府自身的职责所在，并由此严格约束规范政府行为。 方栓喜说，推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而在于建立决策、执行分开的行政管理体制，确保决策科学、执行有力、监督有效。　　

　　应该说，这次推出的大交通运输部、大工业和信息化部，大人力资源和社会保障部等，都是在探索大部制上非常积极的部署。即便如此，有的也还不是完整意义上的大部制设置。这是由于缺乏充分的实践经验，所以改革一开始就是选几个比较成熟的关键部门来做。总的看来有以下几个特点：

　　一是基本完整的组合。如人力资源和社会保障部，把人事、劳动和社会保障全面加以统合管理，明显有利于在行政上对社会各阶层人力资源及至弱势（老、弱、病、残、退）群体的政策协调。

　　二是属于功能上需要统统加以合并，但有具体机构存在特殊原因和情况，暂时尚需保留独立建制的部门。如大交通运输部，最早提倡大部制改革的学者、参与此次改革的设计者、国家行政学院教授汪玉凯分析说，铁道部之所以未在合并之列，主要原因在于铁道行业还未完成政企分开，但是大运输部的概念已经形成。他认为，铁道部将来改革到一定程度，可能进一步被合并入内。“将来合并可能主要是铁道部当中的行政管理职能，铁道部旗下的企业可能组建集团化公司。”广东省省长黄华华表示，“大交通”目前一步到位很难，需要逐步到位。“铁道系统太大了，而且是半军事化管理，还是国家交通的大动脉，现在并进来太大了”，“而这次雪灾更说明铁路需要高度集中，如果不是铁道部从全国各地调内燃机车来广州，滞留在广东的旅客出不去”。黄华华进一步阐述道：“铁道部就是因为雪灾保住了，雪灾期间的情况更说明铁道部没办法放权，绝对需要全国统一。”他认为，“水运、公路、交通、邮政、航空只进了60%，还有铁路、管道运输未纳入”。据瞭解，运油运气的管道现在都是各部门、企业自己修建，没能发挥最佳利用效果，不应等到管道运输泛滥到无可控制的地步再交给有关部门管理，现在就应统筹控制、规划。

　　还有，药监局并入卫生部，为筹建大卫生部创造了条件。将来时机成熟时，人口计生委也必当整合到大卫生部内，这类皆属于分步合并的策略安排。

　　三是理论上应当加以合并建制，但由于缺乏成熟的机制条件，延后实行大部制。如组建能源部，原来的呼声很高，很多专家提出纷纷建议。但是牵涉能源的煤炭、电力、石油、石化等行业领域的确具有很大的复杂性和广泛性，这些重要部门自身有待进一步整合，其内部改革未完成，是以组建能源部存在较大难度。故而国务院首先组建能源管理委员会这样一个高层次议事协调机构，然后组建能源管理局，通过这两个机构来协调处理能源方面问题。汪玉凯认为，当石油、石化、煤炭行业内部改革完成到一定程度后，不排除将来还要组建大的能源部。还有许多专家提出的“大金融”与“大文化”部的改革设计，在此次改革中，并没有推出。方栓喜分析道，“可能出于金融安全的考虑，一行三会(央行、证监会、银监会、保监会)暂时没有合并，但以金融业为例，混业经营是大势所趋。”文化方面则牵涉到许多十分敏感的影响和关系，仓促合并容易产生负效应，所以延后到时机成熟再行部署比较有利。

　　四是真正具全新意义的部门，是工业和信息化部，为的是全面统合中国工业化的大工业部建制。国家行政学院公共管理教研部副教授顾平安认为，“它不仅融合工业生产，还包括上游研发、下游流通等，由此中央政府不能回避的问题是，要从宏观上管理工业行业，推进信息技术和工业行业的融合。”至于国防科工委也被合并进去，是因为国防科技工业的研发、生产与建设以及军工企业的战略重组等重大问题，都需要加强产业融合与产业配套。有人指出，成立主管工业化部门有复归计划经济色彩的嫌疑，顾解释道，新部门不是对计划经济体制下传统工业管理方式的回归，“它肯定是一个宏观的、整体的、指导的，不是直接干预市场的，更多的是一种服务。”

　　五是提升管理决策层级，如环保部。尽管国家环保总局在1998年就升为正部级单位，但兼之只是总局，管理施展空间有限。一般是国务院组成单位的部委才参与重大决策，而直属机构则负责专业性行政事务管理，基本上是国务院决定了的事情，然后交给环保总局去办，环保总局本身无法参与决策。此次晋升为环保部，地位发生重大变化。可以直接参加国务院常务会议，在决策中的地位突显了。国务院环保方面的文件，将由环保部起草，以国务院名义发出，如此一来，对地方约束力大大增加。

　　六是注重主体功能改造，如国家发改委，着重其负责宏观规划和加强宏观调控的功能，并和财政部、中国人民银行建立联动协调机制，从而发挥宏观调控的最有效性，减少宏观调控的顺延。今后，还会把国家发改委更多的行政审批事项转移出去，将发改委辖下有关某领域的具体审批功能司局，放回到国务院相关的部门里去。

　　总之，真正大部门制的建立，绝不可能一次完成，需要多次协调、磨合与推进，甚至重组。同时，在对地方政府机构的改革，除了上下必须对口的之外，目前还不要求地方和中央完全一致，地方可以因地制宜考虑自己的统筹和机构设置，调整和统筹机构设置。地方机构改革也不设定时间限制，由地方考虑何时改革、怎么改革，但必须在中央政府的指导和统筹下来进行。可以想见，今后关于“大部制”的改革，还将有相当艰巨的任务和道路要走。（作者 张沐）